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一文看懂老舊小區改造

發布時間:2020-12-29  所屬欄目:行業資訊 來源:信貸白話  

一文看懂老舊小區改造



01
PART
何為“老舊小區改造”
2019年4月15日,《住房和城鄉建設部辦公廳國家發展改革委辦公廳財政部辦公廳關于做好2019年老舊小區改造工作的通知》(建辦城函〔2019〕243號,以下簡稱“《通知》”),要求認真做好老舊小區調查摸底,準確把握老舊小區改造內容和標準,科學制定老舊小區改造計劃,抓好老舊小區改造計劃的實施。


關于老舊小區的改造標準,則明確也是由各省級住房和城鄉建設部門會同發展改革、財政部門統一編制本地區老舊小區改造內容清單,制定相應改造標準,或由省級住房和城鄉建設部門會同發展改革、財政部門授權市、縣相關部門制定。

老舊小區改造內容
02
PART

1.基礎類

為滿足居民安全需要和基本生活需求的內容,主要是市政配套基礎設施改造提升以及小區內建筑物屋面、外墻、樓梯等公共部位維修等。其中,改造提升市政配套基礎設施包括改造提升小區內部及與小區聯系的供水、排水、供電、弱電、道路、供氣、供熱、消防、安防、生活垃圾分類、移動通信等基礎設施,以及光纖入戶、架空線規整(入地)等。
2.完善類

為滿足居民生活便利需要和改善型生活需求的內容,主要是環境及配套設施改造建設、小區內建筑節能改造、有條件的樓棟加裝電梯等。其中,改造建設環境及配套設施包括拆除違法建設,整治小區及周邊綠化、照明等環境,改造或建設小區及周邊適老設施、無障礙設施、停車庫(場)、電動自行車及汽車充電設施、智能快件箱、智能信包箱、文化休閑設施、體育健身設施、物業用房等配套設施。
3.提升類

豐富社區服務供給、提升居民生活品質、立足小區及周邊實際條件積極推進的內容,主要是公共服務設施配套建設及其智慧化改造,包括改造或建設小區及周邊的社區綜合服務設施、衛生服務站等公共衛生設施、幼兒園等教育設施、周界防護等智能感知設施,以及養老、托育、助餐、家政保潔、便民市場、便利店、郵政快遞末端綜合服務站等社區專項服務設施。


老舊小區改造資金來源
03
PART

根據國辦《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》,建立改造資金政府與居民、社會力量共擔機制。


(一)合理落實居民出資責任。按照誰受益、誰出資原則,積極推動居民出資參與改造,可通過直接出資、使用(補建、續籌)住宅專項維修資金、讓渡小區公共收益等方式落實。研究住宅專項維修資金用于城鎮老舊小區改造的辦法。支持小區居民提取住房公積金,用于加裝電梯等自住住房改造。鼓勵居民通過捐資捐物、投工投勞等支持改造。鼓勵有需要的居民結合小區改造進行戶內改造或裝飾裝修、家電更新。


(二)加大政府支持力度。將城鎮老舊小區改造納入保障性安居工程,中央給予資金補助,按照“?;尽钡脑瓌t,重點支持基礎類改造內容。中央財政資金重點支持改造2000年底前建成的老舊小區,可以適當支持2000年后建成的老舊小區,但需要限定年限和比例。省級人民政府要相應做好資金支持。市縣人民政府對城鎮老舊小區改造給予資金支持,可以納入國有住房出售收入存量資金使用范圍;要統籌涉及住宅小區的各類資金用于城鎮老舊小區改造,提高資金使用效率。支持各地通過發行地方政府專項債券籌措改造資金。


(三)持續提升金融服務力度和質效。支持城鎮老舊小區改造規?;瘜嵤┻\營主體采取市場化方式,運用公司信用類債券、項目收益票據等進行債券融資,但不得承擔政府融資職能,杜絕新增地方政府隱性債務。國家開發銀行、農業發展銀行結合各自職能定位和業務范圍,按照市場化、法治化原則,依法合規加大對城鎮老舊小區改造的信貸支持力度。商業銀行加大產品和服務創新力度,在風險可控、商業可持續前提下,依法合規對實施城鎮老舊小區改造的企業和項目提供信貸支持。


(四)推動社會力量參與。鼓勵原產權單位對已移交地方的原職工住宅小區改造給予資金等支持。公房產權單位應出資參與改造。引導專業經營單位履行社會責任,出資參與小區改造中相關管線設施設備的改造提升;改造后專營設施設備的產權可依照法定程序移交給專業經營單位,由其負責后續維護管理。通過政府采購、新增設施有償使用、落實資產權益等方式,吸引各類專業機構等社會力量投資參與各類需改造設施的設計、改造、運營。支持規范各類企業以政府和社會資本合作模式參與改造。支持以“平臺+創業單元”方式發展養老、托育、家政等社區服務新業態。


(五)落實稅費減免政策。專業經營單位參與政府統一組織的城鎮老舊小區改造,對其取得所有權的設施設備等配套資產改造所發生的費用,可以作為該設施設備的計稅基礎,按規定計提折舊并在企業所得稅前扣除;所發生的維護管理費用,可按規定計入企業當期費用稅前扣除。在城鎮老舊小區改造中,為社區提供養老、托育、家政等服務的機構,提供養老、托育、家政服務取得的收入免征增值稅,并減按90%計入所得稅應納稅所得額;用于提供社區養老、托育、家政服務的房產、土地,可按現行規定免征契稅、房產稅、城鎮土地使用稅和城市基礎設施配套費、不動產登記費等。


7月21日 在國務院新聞辦公室舉行的國務院政策例行吹風會上,國家發展改革委固定資產投資司負責人劉世虎,在回答記者關于多渠道籌措改造資金的問題時,也指出有五個方面的籌資渠道:


第一,中央和地方加大財政性資金投入力度。中央補助資金將加大對中西部特別是西部、東北地區的支持力度。省級人民政府要相應統籌財力做好資金支持,市縣人民政府通過安排一般公共預算等多渠道落實支出責任,加大地方政府一般債券對城鎮老舊小區改造的支持力度。發行城鎮老舊小區改造地方政府專項債券,支持通過小區內外土地房屋等存量資源開發利用,實現收益平衡的整體改造項目,以及具有一定收益的配套基礎設施、公共服務設施等專項改造項目。
第二,推動各方力量參與改造,鼓勵原產權單位出資支持原職工住宅小區改造。公房產權單位應出資改造。鼓勵引導水、電、氣、暖、信等專業經營單位履行社會責任,出資參與改造相關管線設施設備,并負責后續維護更新管理。
第三,以可持續方式加大金融支持力度,充分發揮開發性、政策性金融支持城鎮老舊小區改造的重要作用,按照市場化、法治化原則加大信貸支持力度,支持小區整體改造和水電氣暖等專項改造項目。商業銀行加大產品和服務創新力度,在風險可控、商業可持續的前提下,依法合規對實施城鎮老舊小區企業和項目提供信貸支持。支持規?;瘜嵤┻\營主體運用公司信用類債券、項目收益票據等進行債券融資。
第四,推動落實居民出資責任。小區居民出資可通過直接出資、使用住宅專項維修基金、讓度小區公益收益等方式實現。鼓勵小區居民通過個人捐資捐物、投工投勞等支持改造。鼓勵有需要的居民結合小區改造進行戶內改造或裝飾裝修、家電更新。
第五,創造條件引入社會資本。各地方應建立存量資源整合利用機制,合理拓展改造實施單元,盤活存量房屋設施和低效土地,統籌小區內地下空間、公共房屋、閑置的堆煤場和鍋爐房,以及小區周邊公共房屋和低效利用的工業用地、非住宅用地、空地、荒地以及廠房等,以政府和社會資本合作等模式,工程總承包等方式引入社會資本參與改造建設,主要用于提供養老、托育、停車等公共服務設施,加快解決“一老一小”和停車難等民生難題。對加裝電梯、養老、托育、停車、便民市場等一定盈利的改造內容,鼓勵社會資本專業承包單項或多項。通過政府采購、新增設施有償使用、落實資產權益等方式,吸引各類專業機構等社會力量投資參與各類需改造設施的設計、改造和運營。



04
PART
老舊小區改造投融資模式
老舊小區改造的投融資模式可參照以往舊改模式,結合以往舊改模式及國務院常務會議提及的舊改新政策,對舊改未來可用的投融資模式和社會資本參與方式做如下總結。

政府直接投資模式是指政府方通過安排預算內資金進行投資,通過合法方式選擇市場主體承接施工任務的舊改模式。以往的綜合整治類舊改多以此類方式投資,市場主體不參與項目投融資。

在政府購買舊改服務模式項下,政府通過合法方式選擇市場主體作為舊改實施主體,由實施主體負責提供舊區改造征地拆遷服務以及安置住房籌集、公益性基礎設施建設;政府將購買舊改服務資金逐年列入財政預算,向提供舊改服務的實施主體支付;實施主體在以相應應收賬款作為擔保向銀行融資作為建設資金。上海的拆除重建類舊改項目即為此種融資模式,此種模式下市場主體可獲得項目的投融資及建設機會。
但應當注意,不同于棚改項目可以以政府購買服務方式實施,舊改受到《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)有關政府購買服務禁止性規定的限制,即“不得將原材料、燃料、設備、產品等貨物,以及建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣,以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設,儲備土地前期開發,農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目?!币虼?,舊改模式涉及新建、改建、修繕工程的,能否以政府購買服務模式實施取決于國家及地方后續政策的支持。
舊改專項債模式是指以省、自治區、直轄市政府為有一定收益的舊改項目發行的、約定一定期限內以舊改項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券作為融資的模式。國務院常務會議關于舊改模式增加運營部分的規定為舊改專項債發行提供了條件,如舊改項目運營部分可產生一定的專項收益,則符合了發行專項債券的基本條件。從舊改模式來看,棚改、舊改打包實施模式以及拆除重建類舊改模式可產生政府性基金收入,還款來源穩定、還款壓力較??;而綜合整治類和功能改變類舊改模式主要產生專項收入,還款來源波動較大,能否采用專項債模式取決于運營收入的設置和安排。

由于財政部《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金〔2019〕10號)對新上政府付費項目設置了諸多限制,如以PPP模式進行舊改,政府付費模式已然走不通;而鑒于目前銀行融資對PPP項目付費的要求、地方PPP項目支出責任占一般公共預算支出不得超過10%紅線的限制,可行性缺口補貼項目也非優選;因此,使用者付費是當前以PPP進行舊改最合規的模式,但問題仍在于如何設計運營內容滿足項目投資建設運營的成本及收益?國務院常務會議所提及的社區養老、托幼、醫療、助餐、保潔等服務是否能夠滿足上述要求?或者后續政策會加入其它商業配建作為運營補充?解答上述疑問都需后續出臺文件明確操作路徑、建設和運營等內容作為支撐。

除上述四種投融資模式以外,如涉及拆除重建類舊改項目,例如廣東省“三舊”改造模式,社會資本方還可通過傳統的土地一級或二級開發等方式參與舊改。

由于老舊小區改造不同于舊改項目,不涉及征收拆遷,沒有拆出的節余土地可用于自平衡,這也成為老舊小區改造項目融資的難點。



05
PART
改造樣本:北京勁松小區
改造前后對比

2018年北京市共100個老舊小區啟動綜合整治,通過“菜單式”改造完善配套設施,補齊短板,優化功能,改善居住環境。在全市老舊小區改造工作穩步推進的背景下,北京勁松北社區探索出獨特的“勁松模式”:







06
PART
老舊小區改造的資金平衡
財政部副部長許宏才曾表示,今年適當優化投向、適當擴大專項債券使用范圍,增加城鎮老舊小區改造領域。
專項債要求投向項目具有一定的收入,項目償債資金來源是政府性基金或專項收入。但是老舊小區改造內容的安裝電梯、道路維修、新建活動室等諸多項目規模小且收益有限,如何破題?
據統計,2020年已發行的1萬億提前批專項債中,已有零星案例將專項債資金用于老舊小區改造,但規模很小。其創新之處在于,將多個老舊小區的同類項目“打包”,形成規模收入。近期發行的老舊小區專項債,則是以停車場收入為主要償債來源。
在專項債之外,銀行信貸也被視為支持老舊小區改造的重要資金。
“當前銀行業支持城鎮老舊小區改造存在兩大問題,一方面老舊小區改造作為公益性項目,收益少,難見現金流,缺乏還款保障,影響銀行信貸支持積極性?!?江浙地區一國有大行公司信貸部人士表示,“另外,老舊小區改造項目零碎分散,銀行信貸管理難度大?!?/span>
該人士稱,可行的方法是構建高層級融資平臺,統一貸款。技術層面,做好項目融合,把老舊小區改造與歷史街區開發利用、城市有機更新等有機結合。此外,調整相關標準規劃,增配運營設施,增加經營性收入,拓展老舊小區改造項目還款來源。
實際上,一些銀行已開始介入。去年8月,農業銀行印發《關于加快對城鎮老舊小區改造項目進行業務營銷的通知》,要求摸清待改造老舊小區項目清單,探索在貸款、產業基金、專項債投資、債券承銷及投資、租賃融資等對公業務方面的可能性。
一些項目也已落地。比如,去年12月浙江舟山市定海區住建資產經營有限公司3.5億元老舊小區改造工程項目貸款獲批。工商信息顯示,該公司經營范圍為經濟適用房、廉租住房、公共租賃住房等保障性住房的經營和管理,基礎設施建設等,是當地融資平臺。
3月11日,山東省政府公布《深入推進城鎮老舊小區改造實施方案》,根據專業人士分析,該方案除了調劑一般債券、發行專項債券等措施外,最有價值的是提出了老舊小區改造資金平衡的四種模式,即:


資金平衡是老舊小區改造的最大難點,只要資金能夠平衡,融資方案是很好設計的。這也是一直以來著重強調的觀點:項目規劃要走在融資方案之前,融資方案一定要介入項目規劃。

自從棚改高潮之后,市場各方對于老舊小區改造寄予厚望,但苦于項目回報問題,很難參與。山東提出項目資金平衡,可謂抓住了問題的關鍵。

另外,本文件對于老舊小區改造涉及的用地也有扶持政策。


7月10日,國務院辦公廳出臺《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》對于老舊小區改造項目的資金平衡也有考慮,具體如何落實?則需要政府、城投、建企和金融企業思考:


  1. “支持通過小區內外土地房屋等存量資源開發利用,實現收益平衡的整體改造項目”,小區內外土地房屋等存量資源資源如何開發利用?尤其是小區外土地如何利用?什么算小區外的土地?


  2. “統籌小區周邊公共房屋和低效利用的工業用地、非住宅用地、空地、荒地以及廠房等” 如何統籌,可能還需要各地出臺細則予以明確。


以上兩個問題的有效解決,可能是破解老舊小區改造資金難點的關鍵。而這則需要各地政府和相關企業創新思維、勇于擔當、多出實招多干實事。

老舊小區融資最困難的因素是項目的資金自平衡??梢哉f,誰能先做好資金平衡誰就能先啟動項目。金融機構的競爭力,在于整合政策支持、財力支持、項目資源配置、融資工具等要素,協助做好項目規劃,從而獲得較為可行的融資方案。

我們期待,在各方努力之下,老舊小區改造可漸次啟動,達到改善居住環境、拉動有效投資的目的。

(本文由工隆建通智庫整理,來源:信貸白話。轉載請注明作者和來源)

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