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三言兩語說清“土地增減掛”

作者:薄著 發布時間:2020-11-02  所屬欄目:行業資訊 來源:信貸白話  

一、概念


城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃,將農村建設用地(即拆舊地塊)整理復墾為耕地,將城市周圍相應面積的農用地轉化為城鎮建設用地,最終耕地面積不變,耕地質量提高,增加城市可用建設用地,使城鄉用地布局更合理。


同樣面積的一畝地,在大城市周邊和在偏遠的農村,用于種糧食,產量是差不多的,但用于蓋房子,則價值相差懸殊。城鄉建設用地增減掛鉤,就是:大城市想在周邊多征一畝地(減少一畝農用地)蓋房子(變為建設用地),就需要偏遠的農村增加一畝耕地、減少一畝建設用地(將廢棄的村莊復墾為耕地)。偏遠農村這樣做、產生出來的建設用地指標,可以賣給大城市,而大城市需要花錢去買指標,把土地價差的一部分支付給農村。


城市化發展中,耕地不能再減少,這是一個底線要守住。辦法就是城市和農村的建設用地資源調度、占補平衡。如果城市周邊征用了1億畝地,偏遠農村的建設用地減少1億畝,這就形成了城鄉建設用地增減掛鉤,滿足了城市的建設用地,同時總的耕地面積不變。


近年國家城鎮化從城鄉協調發展轉變為優先發展大城市和城市帶,以及粵港澳大灣區、長三角、京津冀、長江經濟帶等戰略的實施,大城市和中心城市建設用地指標不足的矛盾將更加突出,也將導致建設用地增減掛鉤業務會更加活躍。


二、種類


(一)增減掛鉤節余指標跨省域流轉:增減掛鉤節余指標可以在全國范圍內流轉。指標轉出地為三區三州(西藏、四省藏區、南疆四地州、四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州)及其他深度貧困縣。(《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》國辦發【2018】16號)


(二)增減掛鉤節余指標省內流轉:增減掛鉤節余指標可以在省域范圍內流轉。指標轉出地一般為各省的集中連片特困地區、國家(省級)扶貧開發工作重點縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區。涉及的各個省份基本都已出臺了管理辦法,辦法中均將準入區縣列出名單。如安徽的皖國土資【2016】154號、江蘇的蘇政辦發【2017】101號、陜西的陜國土資規發【2016】90號。


(三)增減掛鉤節余指標市內流轉:增減掛鉤節余指標可以在市域范圍內流轉。在部分省份出臺的管理辦法中,將省內一部分達不到節余指標省內流轉條件的區縣給予了市內流轉的政策。如江蘇的蘇政辦發【2017】101號


(四)地票制度


上面介紹的三種模式,增加掛指標都是政府統一主導下的土地資源調劑行為,交易對手是政府與政府,增減掛業務收入和支出都通過財政專戶收支兩條線管理,而這部分資金又是進行土地開發建設等一切工作的資金來源,因而融資業務不免有隱性債務之憂。


相比之下,地票制度是土地增減掛鉤的一種特殊模式—交易雙方都不是政府,收益也全部歸復墾土地的土地權利人。


地票模式始于重慶。2008年,黃市長親自牽頭研究搭建農村土地交易平臺。重慶鼓勵外出務工人員、安居農民自愿將閑置宅基地復墾,形成地票后到市場公開交易。按照增減掛政策,地票與國家下達的新增建設用地指標具有相同功能。通過交易,獲得地票者就可以在重慶市域內申請將符合城鄉總體規劃和土地利用規劃的農用地轉為國有建設用地。這樣,就把農村閑置的、利用效率低的建設用地,通過指標化的形式,跨界轉移到利用水平較高的城市區域。


建設用地轉出方是土地權利人(農戶、農村集體組織、擁有土地權屬的其他主體),而不是政府;地票(用地指標)轉讓收益也全部歸土地權利人,且直接支付給土地權利人,不通過財政。在重慶市農村土地交易所開展“地票”交易,所有法人和具有民事獨立能力的自然人,均可通過公開競價購買“地票”。經土地管理部分嚴格驗收后,騰出的建設用地指標,由市土地行政主管部門向土地使用權人發給響應面積的“地票”


部分地區市內交易采取的是類似于重慶的地票模式。


三、業務流程


以省內流轉為例,增減掛業務可以簡單分為兩個階段:


1、城鄉建設用地增減掛鉤節余指標的產生階段;

2、城鄉建設用地增減掛鉤節余指標的流轉階段。


產生階段主要涉及的內容有農村舊房、工礦廢棄地的拆除、安置拆遷區的居民,將拆遷后的土地整理成耕地。


流轉階段主要涉及的內容有耕地的驗收,形成的節余指標掛網競拍、成交,指標受讓方付款。


產生階段中,包含房屋拆除、土地平整及居民安置三塊內容,這里的居民安置不同于普通的土地收儲涉及的拆遷安置或是棚戶區改造涉及的拆遷安置。這里的拆遷區域都是省級或者國家級貧困縣區,這里的居民安置有個專有名詞——異地扶貧搬遷。這也是為什么《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》會提出“利用城鄉建設用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷?!彼愿鼫蚀_的說,產生階段包括房屋拆除、土地平整及異地扶貧搬遷三塊內容。這一階段政府需要先期投入資金。


????調查走訪發現,土地增減掛鉤項目通常以區縣市為責任主體,以土地利用現狀圖、土地利用總體規劃圖等資料為基礎,通過對試點鎮村進行調查摸底,分析土地綜合整治新增耕地和節約建設用地的潛力后,確定土地綜合整治范圍、農民集中安居點位置、規模和建設步驟,然后再逐步進行實施,其具體的實施步驟如下:

????(1)縣級國土資源部門組織編制增減掛鉤專項規劃,報市級國土資源部門批準,報省國土資源廳備案;

????(2)縣級國土資源部門依據增減掛鉤專項規劃編制項目區實施規劃,提交市國土資源部門審查,市國土資源部門原則上按照不超過上年度下達指標規模的2倍,將合格項目納入項目區備選庫(深度貧困地區可不受指標規模限制);

????(3)省國土資源廳下達增減掛鉤指標總量,各市州從項目區備選庫中上報具體項目區實施規劃,報省國土資源廳審批;

????(4)省國土資源廳審批后,項目合規性基本取得,立項手續完成;

????(5)縣級政府或國土資源部門采用公開招標、公開招商等方式確定項目業主,或縣政府直接指定項目業主,項目業主既可以是社會資本方也可以是地方國企;

????(6)縣級政府或國土資源部門與項目業主簽訂合作協議,明確各自職責;

????(7)項目業主進行農村房屋拆除、宅基地復墾、農民拆遷安置等工作;

????(8)宅基地復墾完成,農民得到貨幣化補貼或搬遷到集中居住區后,即可組織項目區驗收(實踐中項目完成80%即報驗收)。驗收采取自下而上的方式進行,試點縣(市、區)國土資源管理部門自查,市州國土資源部門初驗,省國土資源廳終驗(分兩次進行,第一次為省國土勘測規劃研究院進行技術驗收,第二次為省國土資源廳終驗)。驗收合格后由省國土資源廳向市州國土資源部門頒發《城鄉建設用地增減掛鉤項目區驗收證書》,明確節余指標面積(部分深度貧困縣增減掛鉤項目立項后,符合條件的可以提前使用30%的節余土地指標);

????(9)取得驗收證書后,節余土地指標即可交易,交易成功后,流轉收入作為土地出讓收入的一部分,繳入國庫,縣級財政部門再將約定回報支付給項目業主。

????四、業務機遇

????從江蘇、四川、云南等試點省份的實際運行管理情況來看,城鄉建設用地的土地整理不僅僅限于原宅基地,而是農村區域的土地綜合整治。這種綜合整治下的指標收益有兩種:一是新增耕地指標,按現行省內和省際異地置換委托補充耕地設計,不是市場定價,而是政府之間的博弈與撮合;二是新增建設用地指標,按指標和指標對應地塊兩種不同模式設計之間產生的投入與產出價差。

????城鄉建設用地增減掛鉤結余指標業務中涉及的資金需求主要涉及拆舊建新費用,包括土地拆遷補償(包括現金補償和住房安置補償等)、建設用地整理、住房安置區公益基礎設施建設等內容,具體包括:

????拆除舊房后的農村院落整理為耕地、規劃需歸并的農村道路整理為耕地、規劃需歸并的農田水利設施整理為耕地、規劃需歸并的田坎整理為耕地、項目區的廢棄地、荒草地整理為耕地、分散居住的農村居民遷至規劃安置區集中居住,推進鎮、村一體化。

????各地因拆遷補償標準存在差異、施工地施工條件、地質地貌、主要安置方式存在差異,項目成本不同。根據媒體報道,重慶、云南、四川等西南省份的土地拆遷補償費用為:

????1、對拆舊區內零散土地上的危舊農房改造建設,費用為20萬元/畝;
????2、建新區國有建設用地的拆遷安置補助,成本為25萬元/畝;
????3、建新區宗地外“六通”等基礎設施配套建設:5萬元/畝。

????以西南某省為例,目前全省88個貧困縣都在大力開展增減掛鉤項目,每個貧困縣在2018年-2020年預計將實施約1萬畝增減掛鉤項目,其中部分淺丘地區已實施的增減掛鉤項目的每畝平均成本約15萬元,部分采取建新區集中安置的山區地區項目實施成本約為18萬每畝。按照國務院《關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》(國發〔2015〕51號)中城市和交通基礎設施項目最低20%的資本金比例要求,采用比較保守的18萬/畝市場估計,2018-2020年該省土地指標增加掛鉤所產生的總投入資金約為1584億元,資金需求缺口將達1267.2億元。

????五、存在問題


????由于建設用地增減掛鉤指標跨省、省內、市內交易均由政府之間進行,資金通過國庫支付渠道,銀行介入該業務授信易形成政府的隱性債務。而資金不通過政府的地票模式(部分市內交易也資金也不通過政府)具有較高的市場化,為銀行借入授信提供了可能。


????六、業務模式

????根據以上的分析,筆者認為,土地增減掛業務其合規性的把握,關鍵是要根據跨省、省內、市內、地票等不同模式,考慮其是否預付款、是否走財政、償債對應資金是否確定等因素,設計合適的融資模式。
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????跨省交易:

????1、預付款高達70%,資金走財政轉移支付路徑;
????2、做項目貸有隱債嫌疑,且可能存在省政府截留中央轉移支付資金的問題;

3、類似委托代建或采購工程,符合一定條件下,可做少量流貸。具體可參見我的文章:委托代建、政府購買服務、政府采購工程能不能融資?;

4、因有確定的還款來源,隱債違約風險不大。


????省內交易:

????1、類似委托代建或采購工程,符合一定條件下,可做少量流貸;
????2、省級平臺撮合、監督,一般在流出流入方達成后簽訂協議,按協議執行;
????3、預付款比例不高,有一定市場化因素;
????4、流入方的付款不如跨省交易、中央轉移支付確定,有一定的違約風險;
????5、資金走財政,仍有一定的隱債風險,最好有政策明確或審計案例、審計指引支持。

????類似于重慶地票模式的市內交易:

????1、發生于非政府組織之間;
????2、進行復墾工作的單位(施工企業或城投)是受非政府組織委托;
????3、資金直接撥付給土地權利人;
????4、政府不賺錢,解決了土地復墾和建設用地指標不足的問題;
????5、市場化程度較高,銀行可做流貸和項目融資;
????6、市場主體信用風險相對較高。
附件:
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